Entre hechos, sujetos y sentidos : el desarrollo de la estructura de participación deliberativa de los consejos de políticas públicas en Brasil

Abstract

Después de casi veinte años bajo un gobierno militar, Brasil experimentó una fervorosa multiplicación de movimientos sociales que presionaban por la redemocratización. El período finalizó con una profunda reforma constitucional, que instituyó la participación deliberativa en la estructura administrativa del Estado. A partir de la euforia vivida a finales de los 70 e inicio de los 80 por la organización de los movimientos sociales para la democratización del país, las prácticas dispersas de los distintos modelos de participación, tanto de los Organismos Internacionales como de los sindicatos y de las Comunidades Eclesiales, van a conjugarse para dar lugar a experiencias de consejo que poco a poco van consolidando un modelo concreto de interrelación entre Estado y Sociedad Civil. En Brasil, los actuales consejos gestores de políticas son resultado de la combinación de las experiencias de consejo, popular y estatal (comunitaria). Conforme afirma Carvalho (1995, p. 46), “ni conquista de una sociedad consciente ni concesión de un estado benevolente”. Se puede afirmar que el modelo consolidado no estaba inicialmente proyectado. Surgió de un proceso de desarrollo gradual, sistemático, pero no programado. Llevado a la práctica por un lado, por la creciente permeabilidad del Estado a las demandas de sectores sociales hasta entonces excluidos de las agendas públicas, como forma de “compensar” el déficit social existente y por otro por la organización estructurada de las demandas de los movimientos sociales, en este caso especialmente por el Movimiento de la Reforma Sanitaria, que reivindicaban además de las pautas específicas, la democratización de las decisiones, a causa del contexto autoritario vivido. El punto de inflexión, o el momento de cambio de paradigma se realiza cuando el Estado de São Paulo reconoce la participación de representantes de los usuarios de los servicios de salud de la Zona Este de São Paulo en las discusiones del consejo que indicaría las prioridades de gastos presupuestarios (Decreto nº 16.100/79). La fusión de la estructura institucional formalizada (de los consejos comunitarios) que hiciese viable la interferencia en la producción política, con el animus participativo de control social (dos consejos populares), alza la participación social al nivel estratégico de la planificación estatal. Después de las primeras experiencias de participación deliberativa, Brasil vio surgir un amplio y diversificado espectro de espacios de participación deliberativa, consolidando una especie de modelo en los procesos de producción y ejecución de las políticas públicas. A partir del enfoque neo-institucionalista histórico, esta investigación – cualitativa, con fuentes bibliográficas y documentales - busca comprender qué mecanismos contribuyeron para la inserción de la participación deliberativa en la estructura administrativa del Estado brasileño y cuáles condiciones posibilitaron que el modelo no solo se mantuviera, sino que además se difundiera. Tal reconstitución es importante no solo por la necesidad de organizar los hechos y evidenciar sujetos, sino principalmente, para recuperar ideas. Evidenciarlas es un importante instrumento de análisis político, pues permite a los actores del proceso histórico comprender el presente y orientar el futuro, sea confirmando las ideas anteriores, sea transformándolas. Nuestra hipótesis es que la adopción de la práctica de participación deliberativa en Brasil sigue un patrón de path dependence, lo que quiere decir que la condición histórica ocurrida en el proceso constituyente determinó la variación en la secuencia sociopolítica del país. Nuestra investigación está organizada en tres partes: el primero comprende los antecedentes históricos, evidenciando las condiciones político, económicas y sociales del período pre-redemocratización, la identificación de los sujetos que influyeron en el desarrollo del modelo de participación deliberativa, así como las condiciones específicas de las políticas en las cuales surgieron los primeros espacios/instrumentos de la nueva concepción de participación deliberativa. La segunda parte comprende el análisis detallado del momento de ruptura y la posterior formalización del modelo institucional. Son analizados los elementos formales y administrativos que tornarán operativo el modelo de participación. Por último, el tercer momento contempla el análisis de las secuencias reactivas a la formalización de la nueva institución y la identificación del legado, que encierra el análisis de existencia o no de dependencia de la trayectoria. Como resultados, se ha constatado que el desarrollo del modelo de participación deliberativa en consejos en Brasil es resultado de la interacción de varios actores: de las agencias internacionales, que defendían instrumentos de participación comunitaria en los temas de Medio Ambiente y Salud; de los activistas católicos de la Teología de la Liberación, del movimiento operario comandado por la Central Única de Trabajadores (CUT), de los políticos progresistas, especialmente los del Partido de los Trabajadores (PT), y de los activistas del Movimiento por la Reforma Sanitaria (MRS). La organicidad propuesta por el MRS tuvo como modelo operativo las reuniones y asambleas de los operarios y, las reflexiones de los de los activistas católicos de las Comunidades Eclesiásticas de Base que organizaban la comunidad en consejos populares. Tiene, por lo tanto, gran influencia de los actores con tendencias izquierdistas. A partir de la ruptura, ocurrida con la proclamación de la Constitución de 1988, diversos marcos intermediarios que determinaron el desencadenamiento del proceso de consolidación de la participación deliberativa en consejos fueron analizados. De ellos, se ha identificado que el elemento estructurador para la efectiva implementación de los consejos fue el establecimiento por ley de la obligatoriedad de creación. La estructura de descentralización de la participación fue, en gran medida, viabilizada por haber sido vinculada a la lógica de financiación de las acciones de salud. La forma de vinculación del modelo de participación a la estructura de financiación fue, en gran medida, el elemento organizativo que posibilitó la reproducción en cadena del modelo. Aunque el proceso de reproducción del modelo de participación haya sido, fundamentalmente, por isomorfismo coercitivo, fue identificada la existencia de patrones organizativos regionales. La constatación de la distribución regional de los consejos demuestra que tanto la concentración como la diversidad de consejos por región está relacionada con la capacidad estadual (regional) y municipal (local) de asumir responsabilidades de gestión en cada uno de los sectores en los cuales el consejo fue previsto. Usaremos estadual como referido a cada estado que compone la nación brasileña. Otros resultados complementarios pueden ser listados: la identificación del marco jurídico de institucionalización de diversos espacios e instrumentos de participación deliberativa en Brasil, la propia organización lógica de los marcos de institucionalización, la propuesta de una estructura de clasificación de los consejos, y por último una matriz lógica de análisis del proceso de path dependence. La conclusión de la investigación es que la institucionalización de la participación deliberativa en consejos en Brasil ha seguido un patrón dependiente de la trayectoria, generando altos costes para reversión de la actual estructura administrativa, jurídica y social.